To, zda je možné soudem přezkoumat rozhodnutí typicky ministerstva, kterým se na závěr přezkumného řízení mění nebo ruší závazné stanovisko podřízených orgánů, se stalo předmětem sporů již od účinnosti správního řádu č. 500/2004 Sb. Soudy se ve svých názorech rozcházely. Následně se však prosadil výklad, podle kterého takové rozhodnutí soudnímu přezkumu samostatně nepodléhá. Soudy vycházely zejména z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, podle kterého „závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jejich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s.“ Soudy dovozovaly, že pokud jde o rozhodnutí nadřízeného orgánu v přezkumném řízení, jde z hlediska materiálního rovněž o závazné stanovisko, které jako podkladový správní akt soudnímu přezkumu nepodléhá.
Ojediněle se vyskytly i rozsudky, které dospívaly k odlišnému závěru (jako nejznámější příklad lze zmínit rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 42/2014 – 69), celkově však převládl názor citovaný.
Nyní ovšem z iniciativy čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu čeká komentovaná otázka na další rozhodnutí rozšířeného senátu NSS. Konkrétní otázka předložená rozšířenému senátu zní takto:
- Zda rozhodnutí, kterým bylo v přezkumném řízení podle § 149 odst. 5 správního řádu zrušeno závazné stanovisko, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
- Zda proti rozhodnutí, kterým bylo v přezkumném řízení podle § 149 odst. 5 správního řádu zrušené závazné stanovisko, je možné dosáhnout soudní ochrany prostřednictvím žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 s. ř. s.
V usnesení, kterým tento senát předkládá otázku rozšířenému senátu, poukazuje zejména na to, že pokud je výsledkem přezkumného řízení zrušení závazného stanoviska, jde bezesporu o vážný zásah do právní sféry konkrétní osoby. Předkládající senát zdůrazňuje, že zrušením dříve kladného závazného stanoviska dochází k negaci legitimního očekávání založeného závazným stanoviskem a dotčená osoba se nachází v kvalitativně zcela odlišné situaci. Současně argumentuje také tím, že odložením případného přezkumu takového rozhodnutí v přezkumném řízení až do fáze vydání negativního správního rozhodnutí o celkovém řešení věci dochází k neúměrnému odkladu, který neumožňuje jednotlivci dotčenému tímto úkonem správního orgánu dosáhnout soudního přezkumu ve smysluplném časovém rámci.
Podrobně se lze s názory soudů k otázce soudního přezkumu rozhodnutí týkajících se závazných stanovisek najít v usnesení ze dne 14. června 2018, č. j. 4 As 3/2018 – 42.
Osobně se domnívám, že je v zájmu účastníků řízení, aby Nejvyšší správní soud soudní přezkum v popsaných situacích připustil. Jsem ve shodě s překládajícím senátem toho názoru, že efektivní ochrana práv účastníků řízení vyžaduje, aby se mohli na nezávislý orgán obrátit bezprostředně poté, kdy se jejich situace následkem výstupu činnosti správního orgánu výrazně změní k horšímu.
Mgr. Vítězslav Dohnal, advokát