Mnoho obcí se při plánování svého územního rozvoje potýká s tím, že disponuje množstvím zastavitelných ploch, které vlastníci dlouhou dobu k zástavbě nevyužívají. Existence takových ploch bohužel současně blokuje možnost obce vymezit další zastavitelné plochy. Takové obce by proto rády dlouhodobě nevyužité zastavitelné plochy zrušily a umožnily územním plánem výstavbu v jiných částech svého území. Obávají se však, že vlastníci pozemků, na kterých zastavitelnost zruší, budou požadovat vysoké náhrady. Vzhledem k tomu, že judikatura soudů k tomuto tématu je stále ještě málo rozvinutá, je rozhodně namístě velká obezřetnost.
Soudy zatím nedaly komplexní odpověď na to, v jakých situacích a v jaké výši se má náhrada za zrušení či omezení zastavitelnosti přiznávat. Některé dříve sporné otázky ale už jsou jasnější. K těm základním patří zejména tyto:
- náhrada se nepřiznává za jakákoliv omezení zastavitelnosti, ale pouze za ta, které významněji snižují využitelnost pozemků (rozsudek NS 22 Cdo 1425/2014),
- náhrada nenáleží jen za úplné zrušení zastavitelnosti, ale i za její významnější omezení. Náhradu lze přiznat i za omezení vlastnického práva územním plánem, které nelze podřadit přímo pod situace předvídané § 102 stavebního zákona. V takovém případě se náhrada přiznává přímo na základě čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (rozšířený senát NSS 1 Ao 1/2009-120, ÚS Pl. ÚS 41/97).
U některých dalších otázek se zdá, že soudy už začaly pomalu určovat směr, kterým se judikatura vydá. To se týká také posouzení, zda má obec nahrazovat omezení zastavitelnosti také vlastníkům, kteří původně nabyli pozemky jako nezastavitelné, následně územní plán zastavitelnost umožnil a poté obec uvažuje opět o zařazení mezi pozemky nezastavitelné či zastavitelné za jiných (pro vlastníka horších) podmínek. Stavební zákon ani jiný právní předpis se k této eventualitě výslovně nevyjadřuje.
Domnívám se, že by se při řešení dalo vyjít z obecné formulace § 102 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého náhrada náleží vlastníkovi, „kterému vznikla prokazatelná majetková újma.“ Vezmeme-li do úvahy původní stav zastavitelnosti pozemků, vlastníkovi újma nevznikla. Stejně jako nebyl vlastník povinen obci platit za to, že mu dřívější územně plánovací dokumentace pozemky zhodnotila, neměla by obec platit za to, že pozemky vrátila z hlediska územního plánu do dřívějšího stavu.
Naznačenou logikou lze vysledovat například rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 4010/2013 ze dne 20. října 2015, který si sice vztahuje k náhradám za zatížení pozemku věcným břemenem, podle mého názoru je však principiálně použitelný i pro oblast územního plánování. Nejvyšší soud v tomto rozhodnutí konstatoval, že pokud vlastník získal pozemek již zatížený věcným břemenem, nemůže za to stejné břemeno žádat následně náhradu. Soud vyšel z toho, že vlastnické právo bylo u tohoto konkrétního vlastníka od počátku omezené a že jej tedy v plném, tj. věcným břemenem nezatíženém, rozsahu nikdy nenabyl. Proto mu náhrada nenáležela.
Stejnou úvahou se pak Nejvyšší soud řídil v rozsudku ve věci sp. zn. 22 Cdo 2291/2016 ze dne 27. června 2018, kde se již zabýval přímo náhradami vyplývajícími z územního plánování. Šlo o situaci, kdy žalobci koupili v roce 2000 zemědělský pozemek, konkrétně louku. V roce 2004 na žádost žalobců obec změnila v územním plánu charakter pozemku, díky čemuž se z něj stal pozemek určený k zastavění. Novým územním plánem schváleným v roce 2012 se stejný pozemek vrátil z pohledu zastavitelnosti mezi pozemky zemědělské, tedy nestavební. Žalobci poté žádali po obci náhradu za omezení svého vlastnického práva novým územním plánem, a když jim obec nevyhověla, obrátili se žalobou na soud. Soudy tento nárok posoudily jako neoprávněný. Poukázaly právě na to, že žalobci nabyli předmětný pozemek jako nezastavitelný a že jeho cena tedy nebyla sjednána jako cena stavebního pozemku. Podle soudů „již z tohoto důvodu jim nebylo možné poskytnout náhradu podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, stanovenou jako rozdíl mezi sjednanou kupní cenou stavebního pozemku a cenou pozemku nezastavitelného. Konečně i po změně § 102 odst. 2 stavebního zákona, provedené zákonem č. 350/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013 je předpokladem nároku na náhradu, že vlastník nabyl pozemek úplatně před změnou územně plánovací dokumentace jako zastavitelný (srov. Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2015). Novela mění způsob stanovení výše náhrady, která nadále náleží ve výši vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Jestliže tedy dovolatelé koupili pozemek jako nezastavitelný, pak nemůže jeho kupní cena představovat náklady na přípravu výstavby.“
V právě komentovaném případě se pak Nejvyšší soud zabýval také tím, zda by nemohla povinnost k náhradě vyplynout bez ohledu na stavební zákon přímo z čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. A konstatoval, že nikoliv. Poukázal přitom na to, že ke zrušení zastavitelnosti pozemků došlo na základě stanoviska Správy Krkonošského národního parku z důvodu ochrany zvláště chráněných druhů. Za těchto okolností podle soudu mohli vlastníci vzhledem k zvláštnostem území předvídat, že na jimi plánovanou výstavbu budou kladeny vyšší nároky s ohledem k veřejnému zájmu na ochraně přírody, a tedy i počítat s možnou změnou charakteru území. Pozemek se vzhledem k výskytu vzácných rostlinných druhů nehodí k výstavbě, jeho stavební určení bylo pouze přechodné. I z těchto důvodů Nejvyšší soud uzavřel, že vlastníci nebyli změnou územního plánu neospravedlnitelně a nepřiměřeně znevýhodněni a nenáleží jim z tohoto důvodu nárok na náhradu za omezení vlastnického práva.
Posledně uvedenou úvahu soudu považuji osobně již za nadbytečnou. Podle mého názoru i v případě, že by se pozemek nenacházel ve zvláště chráněném území a požadavek na zrušení jeho zastavitelnosti nevzešel od dotčeného správního orgánu, nevyplývala by povinnost k náhradě ani z čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Ani z Listiny podle mého přesvědčení nevyplývá, že vlastník, který v jednu chvíli administrativním úkonem obce získá pozemek násobně vyšší hodnoty, by měl při vrácení pozemku do „původního stavu“ zastavitelnosti obdržet náhradu. Jeho vlastnické právo dotčeno nebylo, to, co měl v okamžiku nabytí vlastnického práva, mu stále zůstává. V opačném případě by naopak vlastníci měli obcím platit v situaci, kdy jejich pozemky získají změnou zastavitelnosti na své hodnotě. O takové úvaze jsem ale zatím neslyšel…
I z citovaných soudních rozhodnutí je patrné, že náhrady za omezení vlastnického práva v územním plánování patří ke složitějším právním problémům. Do úvahy je třeba vzít nejen zobecněná pravidla právních předpisů, ale také množství konkrétních okolností, které činí z každého řešeného případu jedinečnou záležitost. A to samozřejmě platí i o dalších otázkách týkajících se náhrad za tento typ omezení vlastnického práva. Například toho, zda před soudy obstojí lhůta 5 let uvedená v § 102 odst. 5 stavebního zákona. Ale k tomu zase až příště.
Mgr. Vítězslav Dohnal, advokát