Ten, kdo v sousedství takové tzv. „černé“ stavby bydlel, mohl pouze podávat podněty stavebnímu úřadu, aby situaci řešil. Pokud to stavební úřad odmítal nebo vůbec nereagoval, mohl se soused obrátit s podnětem k přezkumu či k uplatnění opatření nečinnosti na nadřízený, zpravidla krajský, úřad. Pokud ani ten nápravu nezjednal, žádná další právní možnost řešení neexistovala. A to ani v případech, kdy „černá“ stavba přímo obtěžovala své okolí například zastíněním, jinými emisemi nebo kdy dokonce byla umístěna na pozemcích toho, kdo podával podnět k zahájení řízení.
Soudy zastávaly názor, že pokud právní řád dává konkrétní osobě možnost pouze podat podnět správnímu orgánu, aby se zabýval zákonností konkrétní činnosti, nemá taková osoba právo následně rozporovat u soudu, pokud správní orgán nezahájí příslušné řízení. Taková osoba má pouze právo na to, aby byla informována o tom, jak úřad její podnět vyřídil. Nemá však právo na to, aby bylo řízení zahájeno. Posouzení věci je čistě na správním orgánu, který v této situaci nechrání subjektivní práva konkrétní osoby, ale obecnou objektivní zákonnost.
Tímto právním názorem, který se opíral o závěry právní nauky i praxe pocházející již z Rakouska Uherska a následně potvrzovaný také v období první Československé republiky, ovšem vznikl prostor, kde zůstávala (ne)činnost správních orgánů zcela mimo kontrolu nezávislých soudů.
Situace se velmi výrazně změnila loni, kdy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vydal rozsudek ze dne 26. března 2021, č. j. 6 As 108/2019-39. Ten konečně po mnoha předchozích neúspěšných jiných žalobců dospěl k závěru, že alespoň v některých situacích je nezbytné připustit, aby se ten, kdo neúspěšně podal podnět k zahájení správního řízení, mohl následně obrátit na soud.
Konkrétní závěry tohoto rozsudku formulované přímo soudem v tzv. právní větě jsou následující:
I. Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 násl. s. ř. s.). Vyhoví-li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu.
II. Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci nezákonným zásahem [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], je namístě zkoumat její přípustnost z hledisek § 85 s. ř. s., části věty před středníkem. Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo „určovací“, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
III. Neuplatnil-li žalobce před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu spočívajícím v jeho faktické nečinnosti ve věci zahájení správního řízení z moci úřední podnět podle § 42 správního řádu, respektive podnět nadřízenému správnímu orgánu k přijetí opatření proti nečinnosti (§ 80 odst. 2 správního řádu), soud žalobu odmítne pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud v podrobném zdůvodnění svého rozsudku přináší množství praktických informací, které by měly zájemcům o podání takové žaloby pomoci posoudit, zda jsou k tomu splněny nezbytné podmínky. Soud zejména zdůrazňuje, že musí jít o situace, kdy žalobce je nečinností správního orgánu dotčen na svých hmotných právech. Zjednodušeně řečeno, žalobu nemůže úspěšně podat ten, kdo nevlastní nemovitosti, nebydlí nebo nemá nějaké jiné právo v místě, kterého se nezákonná činnost týká.
Soud dále poukazuje na to, že žaloba má své místo tam, kde žalobce neměl nebo nebude mít možnost hájit svá práva v jiném správním řízení. Soud uvádí:
„Nesmí totiž existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem (buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle zákona nebyla účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.). Je nerozhodné, zda takovou ochranu využila. Tato podmínka proto vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo.“
Dále NSS upozorňuje na to, že by soudy neměly poskytovat ochranu těm, kdo svá práva zneužívají:
„Správní soud měl dále zvážit, zda podáním zásahové žaloby v obdobných případech žalobce nezneužívá právo podat správní žalobu. Je třeba si uvědomit, že například v oblasti stavebněprávní existují spletité vztahy mezi stavebníkem a sousedy, které není vždy vhodné řešit ve správním soudnictví. Správní soud by nemusel dle okolností dané věci poskytnout ochranu např. takovému žalobci, který nejprve soukromoprávním ujednáním přivolí k určitému (jednoznačnému) způsobu užití svého pozemku, poté se však pokusí (aniž byly ze strany stavebníka porušeny podmínky či limity žalobcova přivolení) svých soukromoprávních závazků zbavit iniciací pravomocí správního orgánu, který upozorní na rozpor využití pozemku s veřejným právem.“
Z hlediska postupu před podáním žaloby trvá NSS na tom, že potenciální žalobce musí nejprve podat podnět k zahájení řízení, ve kterém správní orgán upozorní na nezákonnost dané činnosti a také srozumitelně vysvětlí, jak ho trvající nezákonný stav (např. nepovolená stavba) zkracuje na právech. V podnětu se tak odliší od jiných osob, které se mohou domáhat ochrany práva objektivního, o jejich subjektivní práva však v dané věci nejde a jít nemůže.
Dále musí žalobce před podáním žaloby k soudu podat také podnět k opatření proti nečinnosti nadřízenému správnímu orgánu dle § 80 odst. 2 správního řádu. NSS k tomu uvádí: „Je to veřejná správa, která má primárně zjednat ochranu jak právu objektivnímu, tak subjektivním právům z práva objektivního vyvěrajícím. Teprve nebude-li toho veřejná správa schopna či ochotna a ani nadřízený správní orgán ochranu žalobci a právu objektivnímu neposkytne, přichází na řadu právo žalobce podat žalobu dle § 82 s. ř. s.“
NSS vysvětluje, že žaloba se podává proti tomu správnímu orgánu, který podle přesvědčení žalobce měl zahájit řízení z moci úřední a u kterého žalobce uplatnil podnět podle § 42 správního řádu. Žalovaným tedy nebude orgán nadřízený tomuto orgánu, neboť ten byl příslušný „toliko“ ke zjednání nápravy postupem podle § 80 téhož zákona).
NSS se vyjádřil rovněž k tomu, jak má či může znít výrok takového soudního rozhodnutí, aby se jednalo opravdu o efektivní prostředek ochrany práv žalobce:
“Lze poznamenat, že soud se nemusí vždy snažit otrocky vyhovět zákonnému textu a formulovat výrok ve věcech zápůrčích žalob tak, že nějaké porušování žalobcova práva žalovanému zakáže. Jakkoli u většiny zásahových žalob výrok, kterým se žalovanému něco zakazuje, dává dost dobrý smysl, u žalob na nezákonnou nečinnost, která je zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., vede jen ke kostrbatým a obtížně srozumitelným výrokům (typu „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova práva spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona“). Rozšířený senát opakuje, že § 87 odst. 2 věta prvá s. ř. s. vede soud především k požadavku na srozumitelný a vykonatelný výrok. Výrok „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova práva spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona“ je ekvivalentem výroku „přikazuje se zahájit řízení o odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona“. Prve uvedený výrok je však podstatně komplikovanější a méně srozumitelný.
Ve věcech nezákonných zásahů, které mají spočívat v nezahájení řízení z moci úřední tam, kde zahájeno být mělo, proto krajský soud ve výroku vyhovujícího rozsudku jednak určí, že nezahájení řízení je nezákonným zásahem, jednak přikáže správnímu orgánu zahájit řízení (zde řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona).“
Podle našeho názoru citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu zaplnil jednu z mezer, které doposud bránily efektivní soudní ochraně práv dotčených osob před nečinností správních orgánů. Důsledné využívání této možnosti by mohlo přinést pozitivní posun i v případech, kde doposud správní orgány z rozličných důvodů rezignovaly na plnění svých povinností.
Mgr. Vítězslav Dohnal, advokát