Na první pohled jde o nápadité řešení pro připravované, ale doposud pravomocně nepovolené projekty, což tváří tvář dlouhým povolovacím procesům může působit rozumně. Ve skutečnosti však taková klauzule vnáší do územního plánování další velmi výrazný prvek nejistoty.
Riziko nezákonnosti
Osobně se domnívám, že hrozí závažné riziko, že navržené přechodné ustanovení budou soudy považovat za nezákonné. Co mě k tomuto závěru vede?
Text maskuje časové pravidlo jako regulativ přípustnosti. Rozhodující pro posouzení souladu s územním plánem má být datum zahájení řízení, nikoli jednotná koncepce nového plánu. Volbu právního režimu a intertemporální pravidla má ovšem nastavovat zákon, nikoli územní plán.
Dosavadní judikatura správních soudů vychází z premisy, podle níž přijetím nové územně plánovací dokumentace ta předchozí přestává platit. Navrhované přechodné ustanovení však fakticky udržuje při životě regulaci, kterou nový ÚP nahradil, a umožňuje ji aplikovat paralelně s novou úpravou.
Důsledkem přechodného ustanovení bude ve skutečnosti dvojí režim posuzování přípustnosti staveb ve stejném území. Na stejném místě může být přípustná jak stavba pro bydlení, tak veřejně prospěšná komunikace. Výrobní hala může vyrůst tam, kde nový ÚP předpokládá biokoridor. Nákupní centrum se stovkami parkovacích míst se objeví vedle rodinných domů, i když nový ÚP už s tím na základě připomínek vlastník sousedních pozemků nepočítal. Vítejte v paralelním vesmíru územního plánování!
O tom, co projde, rozhoduje čas podání žádosti, ne pracně vytvořená a provázaná koncepce. Takový postup porušuje princip předvídatelnosti, rovnosti a systematické koordinace záměrů. Územní plán má sjednotit pravidla, koordinovat soukromé a veřejné zájmy a vytvářet podmínky pro udržitelný rozvoj. Přechodné ustanovení tento úkol rozvrací tím, že ponechává v oběhu dva odlišné soubory regulativů pro tytéž plochy.
Další komplikaci vidím v případě, že by se na základě přechodného ustanovení měla povolit veřejně prospěšná stavba s následným vyvlastňováním. Vyvlastnění vyžaduje soulad s platnou územně plánovací dokumentací. Pokud plán ponechá starou i novou regulaci vedle sebe, vlastník může oprávněně namítat, že chybí jasný základ pro zásah do jeho práv. A že dvojí koridor nepřiměřeně omezuje jeho vlastnické právo.
Připomínám rovněž, že judikatura správních soudů přitom odmítá variantní řešení v přijatém výroku územního plánu – plán musí po vydání držet jedno řešení, ne více paralelních variant.
Trojí negativní dopad
Rozumím tomu, proč samosprávy o přechodném ustanovení uvažují a proč se stavebníkům může zdát jako vhodný nástroj ochrany investic. Musím však upozornit na trojí riziko, pokud soudy dospějí k závěru, že je ustanovení nezákonné:
1. Zrušení přechodného ustanovení a nutnost ukončit rozběhnutá řízení s tím, že se jen zvýší doposud vynaložené náklady. Může se tak stát i s odstupem několika let (pokud by se rozhodovací proces komplikoval).
2. Zrušení dalších částí územního plánu nebo dokonce plánu jako celku. Soud může vyjít z toho, že přechodné ustanovení zakládá nejistotu na neurčitém počtu míst v území v neurčitém rozsahu a na blíže neurčenou dobu. A že tuto nejistotu nemá odstraňovat soudní moc, ale řešení musí zvolit samospráva – jinak by šlo o zásah do práva na samosprávu.
3. Zrušení pravomocných povolení, která již nebude možné znovu vydat. To se může stát s odstupem i mnoha let a může zasáhnout rozestavěné nebo již dokončené stavby. V mnoha případech může jít i o významné infrastrukturní stavby.
Praktický problém: nárůst spekulativních žádostí
Pokud se v návrhu územního plánu takové přechodné ustanovení objeví, následovat bude značný nárůst nových žádostí u stavebních úřadů. Jejich jediným účelem bude zajistit si výhodu posuzování podle starého územního plánu.
Opravdu to považujeme za správný krok poté, kdy jsme si to již jednou zažili při přechodu na nový stavební zákon?
Závěr
Jak vyplývá z předchozích řádků, podle mého názoru přechodné ustanovení v navržené podobě nepřidává jistotu, ale naopak zvyšuje chaos a přináší výrazná rizika.
Obchází zákonný rámec tím, že pod pláštíkem přípustnosti fakticky rozhoduje o časové působnosti norem. Oživuje starý plán, přestože nový má platit jednotně. Vytváří zásadní střety staré a nové úpravy, oslabuje funkci plánu jako koordinačního nástroje a komplikuje veřejně prospěšné stavby i vyvlastnění. Dlouhodobě zvyšuje riziko, že soudy územní plán nebo jeho část zruší a tím ohrozí i již povolené stavby.
Dobrý úmysl chápu. Ale jak víme, cesta do pekel bývá dlážděna dobrými úmysly. Tady se nám nabízí luxusní dlažba z právních inovací, kterou samosprávám rozhodně doporučit nemohu.