Novinky

Náhrady z omezení zastavitelnosti pozemků – strašák do zelí nebo reálná hrozba?

Obce a města se stále častěji setkávají s tím, že se vlastníci nemovitostí brání chystanému zrušení či omezení zastavitelnosti svých pozemků tím, že budou požadovat náhradu. Představitelé územní samosprávy jsou tím postaveni před rozhodnutí, zda riskovat spor o náhradu, která může v závislosti na výměře a poloze pozemků hravě dosáhnout řádu miliónů či dokonce desítek miliónů korun.

Vlastníci ve své argumentaci odkazují někdy na ustanovení § 102 stavebního zákona, který řeší tzv. náhrady za změnu v území, někdy na povinnost k náhradě škody, jindy přímo na Listinu základních práv a svobod. Pro obě strany je za této situace samozřejmě mimořádně důležité umět alespoň rámcově odhadnout, nakolik jsou jejich představy či požadavky reálné a oprávněné.  Zkusme stručně poskytnout alespoň několik bodů pro orientaci v tématu:

  • o tom, zda za omezení či zrušení zastavitelnosti pozemků náleží nějaká náhrada, se vedly v minulosti debaty. Protože neexistovala zákonná úprava, prosazoval se zejména názor, že žádné náhrady možné či nutné nejsou. Tento názor ovšem zcela ignoroval výše zmíněný jednoznačný článek 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Dokonce ještě v okamžiku, kdy již byl ve stavebním zákoně zařazen § 102, u kterého byla odložena účinnost do 1.1.2012, informovalo Ministerstvo pro místní rozvoj obce, že pokud stihnou schválit nový územní plán s účinností před tímto datem, žádné náhrady se obávat nemusí. Přitom již v roce 2009 Nejvyšší správní soud konstatoval rozsudkem ze dne 21. července 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009-120, že pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovně upravuje náhrady jen pro některé myslitelné případy, zatímco o jiných mlčí, nelze než - má-li být naplněn požadavek ústavně konformního výkladu „jednoduchého“ práva - dospět k závěru, že uvedenou náhradu by bylo možno přiznat na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, čítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně.
  • jedná se svou povahou o náhradu za omezení vlastnického práva. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je nucené omezení vlastnického práva možné pouze na základě zákona, ve veřejném zájmu a za náhradu. Jak výslovně uvádějí správní soudy, územní plánování je zásadně činností prováděnou na základě zákona a ve veřejném zájmu. První dvě podmínky jsou tedy splněny. Zbývá řešit otázku výše náhrady.
  • náhrada za změnu v území není náhradou škody. Náhrada škody či obecně újmy je spojená s protiprávním jednáním škůdce, které vede ke vzniku škody. Příprava a schválení územního plánu je ovšem zákonným oprávněním a ve své podstatě i povinností územně samosprávných celků. K této dříve sporné otázce existuje relativně nové rozhodnutí Nejvyššího soudu, který v rozsudku v rozsudku ze dne 27. října 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013 dospěl k závěru, že vydání (změna) územního plánu, od nějž žalobkyně odvozuje vznik škody, je postupem orgánu územního plánování (§ 1 odst. 1 stavebního zákona), který je výkonem státní správy podle § 4 stavebního zákona a ustanovení § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona tuto činnost výslovně svěřuje do samostatné působnosti obce. Nárok účastníka, který v občanskoprávním soudním řízení tvrdí, že mu změnou dosavadního nebo vydáním nového územního plánu vznikla újma, jenž není nahraditelná podle § 102 odst. 2 stavebního zákona (náhrada některých nároků v souvislosti se změnou územního plánu řešená přímo stavebním zákonem), neposuzuje podle obecného předpisu (občanského zákoníku) o odpovědnosti za škodu, nýbrž podle zvláštního zákona, který řeší odpovědnost za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Jím je zákon č. 82/1998 Sb.
  • stavební zákon v aktuálním znění § 102 předpokládá, že nárok na náhradu trvá pouze po dobu 5 let od chvíle, kdy původně územní plán zastavitelnost předmětného pozemku umožnil. Pokud se územním plánem nebo jeho změnou stal konkrétní pozemek zastavitelným, má vlastník (i jeho právní nástupci) 5 let na to, aby získal územní rozhodnutí nebo územní souhlas pro stavbu, pro kterou bylo zastavění územně plánovací dokumentací určeno. Pokud tato lhůta uplyne, má pak obec „volnou ruku“, aby regulovala zastavitelnost pozemku jiným způsobem, příp. zastavitelnost zcela zrušila. Obce je ovšem upozornit na dvě úskalí. Zaprvé, pětiletá lhůta byla zavedena do právního řádu až novelou stavebního zákona účinnou od 1. 1. 2013. Dá se očekávat, že vlastníci budou namítat, že lhůta nemůže působit zpětně a může e uplatnit až data účinnosti. To znamená, že teprve po 1. 1. 2018 bude možné zastavitelnost zrušit či omezit.  Zadruhé se jistě objeví výhrady vlastníků k tomu, zda vůbec může nějaká lhůta obstát, když Listina základních práv a svobod ve svém čl. 11 odst. 4 s žádným časovým omezením nepočítá. Osobně se domnívám, že pětiletá lhůta je jednak logická, jednak je ústavně konformní z toho důvodu, že Listina současně říká, že vlastnictví zavazuje. Zákonodárce je oprávněna zpřesnit nároky plynoucí z Listiny, pokud zachová jejich podstatu a smysl. Což je v daném případě zachováno. Dokud ovšem soudy několik sporných případů nevyřeší, nebudeme bohužel vědět, k jakému názoru se přikloní.
  • stavební zákon říká, že povinnost k náhradě má obec na základě písemné žádosti vlastníka obsahující prokázání majetkové újmy. Právní úprava tedy předpokládá, že vlastník nejprve vyzve obec k jednání a že jí dá k dispozici konkrétní podklady, ze kterých by mělo vyplývat odůvodnění náhrady a její výše. Pokud by vlastník takovou žádost nepodal, je otázkou, zda by soud následně podanou žalobu neměl zamítnout. Minimálně by měl za této situace žalobce vyzvat, aby se nejprve pokusil o dohodu.
  • otázkou je také to, jakou náhradu může žádat vlastník pozemku, na kterém byla vyhlášena stavební uzávěra. Stavební uzávěra je svou povahou opatření dočasné, které zaniká účinnosti nového územního plánu. Omezení vlastnického práva se územním plánem může změnit nebo zcela zaniknout apod. Proto se domnívám, že se při náhradě za stavební uzávěru nemá kompenzovat změna hodnoty dotčených pozemků. Stejně tak bych nepovažoval za logické kompenzovat náklady na rozpracovanou projektovou dokumentaci, protože po schválení územního plánu jí bude možné dále využít zcela nebo zčásti nebo nastoupí povinnost k celkové náhradě. Náhrada by teda měla nastoupit za újmu způsobenou přerušením přípravy konkrétního stavebního projektu, pokud by s tím byla spojená nějaká vyčíslitelná újma. Důležité je uvést, že stavební uzávěra je opatřením vydávaným radou obce v přenesené působnosti. Orgánem povinným poskytnout náhradu tak není obec, ale stát.
  • jak vyplývá z výše citovaného rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, odlišná situace nastává v případě, kdy je územní plán následně zrušen krajským úřadem nebo soudem pro svůj rozpor se zákonem. V takovém případě se vlastník pozemků stává skutečně poškozeným na základě nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu a veškerou svou újmu musí uplatňovat podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
  • za podstatnou otázku považujeme také to, zda má vlastník právo na náhradu v situaci, kdy byl v procesu územního plánování pasivní a proti omezení zastavitelnosti neprotestoval prostřednictvím námitek.  Zastáváme názor, že v takovém případě je nezbytné posoudit procesní neaktivitu vlastníka jako souhlas s omezením. A náhrada vlastníkovi náleží pouze za nucené (nedobrovolné) omezení. Jedná se o projev staré římskoprávní zásady „bdělým náležejí práva“.
  • zcela samostatnou otázkou je samozřejmě výše náhrady. K tomu Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 4. 2016 uvedl, že požadují-li žalobci náhradu za omezení vlastnického práva, jsou povinni svůj žalobní nárok vyčíslit, nicméně stanovení výše takové náhrady není otázkou skutkovou, nýbrž otázkou právní, která závisí na volné úvaze soudce respektující všechny okolnosti případu.

 

Jak snad vyplynulo z letmo načrtnutých poznámek, otázka náhrady za omezení zastavitelnosti patří k těm velmi obtížným. Obtížnost plyne jednak z toho, že jde o novinku v právním řádu a také z toho, že se zde mají soudy pohybovat na pomezí občanského a správního práva a musejí ve svém rozhodování vyvážit vztahy mezi právem obcí na samosprávu a právem majitelů pozemků na ochranu vlastnického práva.

 

Mgr. Vítězslav Dohnal, advokát