Novinky

Obrana obce proti zrušení jejího územního plánu krajským úřadem

Pokud se obci či městu podaří po dlouhé době a s velkými náklady schválit územní plán, stále nemá vyhráno. Nespokojení vlastníci nemovitostí mohou žádat krajský úřad, aby v přezkumném řízení územní plán z zrušil. A nezřídka s tím i uspějí. Donedávna bylo otázkou, jakou možnost obrany má takto postižená obec. Díky novému rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu již víme.

Pro mnohé obce se to stalo noční můrou. Přípravě a schvalování územního plánu se věnovaly několik let, často musely ustoupit ze svých představ o rozvoji obce, díky snaze omezit naddimenzované zastavitelné plochy z minulosti si naštvaly některé občany, zpracovateli územního plánu vyplatily částky v řádech statisíců či dokonce miliónů... Nakonec se jim přeci jen podařilo územní plán schválit. Několik měsíců se nic nedělo, zdálo se, že vášně utichly. A pak najednou si krajský úřad vyžádal kompletní dokumentaci k územnímu plánu. A pak bez dalšího vysvětlování přišlo rozhodnutí, kterým krajský úřad v rámci přezkumného řízení zrušil část územního plánu nebo dokonce územní plán celý. Obec předem nevaroval, nedal jí možnost svůj územní plán obhájit, nemohla se vyjádřit k podkladům pro rozhodnutí. A v poučení rozhodnutí krajského úřadu se mohly překvapené obce dočíst,  že odvolání proti rozhodnutí není možné.  S vysvětlením, že přezkumné řízení týkající se územního plánu jako opatření obecné povahy nemá žádné účastníky a kde nejsou účastníci není ani subjekt oprávněný se odvolávat. Tento názor prosazovalo setrvale i Ministerstvo pro místní rozvoj.

Obce se pak různými způsoby pokoušely o nápravu. Některé přes výslovné poučení podávaly odvolání, jiné se obracely rovnou na soud. Soudy o těchto kauzách rozhodovaly různě. Některé se přikláněly k výkladu, podle nějž není možné, aby obec nemohla podat odvolání, když zrušením územního plánu dochází k zásahu do práva na samosprávu. Jiné dospěly k závěru, že výstupem přezkumného řízení týkajícího se opatření obecné povahy je opět opatření obecné povahy. Což byl ostatně i výklad, který zaujal Městský sodu v Praze v jedné z kauz řešených naší advokátní kanceláří. Názorová roztříštěnost panovala i mezi různými senáty Nejvyššího správního soudu. Bylo proto namístě a už dávno i načase, aby se věcí zabýval rozšířený senát NSS (úkolem rozšířeného senátu je právě sjednocování judikatury).

Stalo se tak v rozsudku ze dne 27. července 2016, č. j. 5 As 85/2015 - 36. Jak již vyplývá z výše uvedeného, hlavní spornou otázkou, kterou musel Nejvyšší správní soud řešit, bylo to, zda obec, jejíž územní plán krajský úřad přezkoumává, je účastníkem řízení a zda tedy proti jeho výsledku může podat odvolání. Nejvyšší správní soud odpověděl na tuto otázku následujícím způsobem:  

I. Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky.

II. Proti zrušení územního plánu v přezkumném řízení se mohou obec nebo jiné dotčené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s.

NSS tak na jednu stranu potvrdil názor Ministerstva pro místní rozvoj o tom, že obec není účastníkem přezkumného řízení a nemůže podat odvolání. Vyšel z tzv. materiálního pojetí opatření obecné povahy, ze kterého dovodil, že zrušujícím rozhodnutím krajského úřadu dochází k deregulaci dotčeného území a tím k podstatnému zásahu do práv širokého okruhu blíže neurčených adresátů (obce, vlastníků nemovitostí, stavebníků, investorů a dalších). Zrušení územního plánu dozorčím orgánem tedy naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy.

Na straně druhé ovšem NSS ve prospěch obcí (a dalších dotčených osob) dovodil, že zrušením územního plánu bezesporu dochází k závažnému zásahu do práv obce a že tedy musí mít možnost před vydáním takového opatření obecné povahy vyjádřit svůj názor a svůj územní plán obhájit. Krajský úřad proto musí zveřejnit návrh rozhodnutí a dát dotčeným osobám možnost podat námitky. Po vydání finálního opatření obecné povahy (rozhodnutí o zrušení územního plánu) mají dotčené osoby právo obrátit se na správní soud s návrhem na přezkoumání.  Níže uvádíme přesnou citaci této části rozsudku, kde najdete podrobněji rozvedenou argumentaci soudu (www.nssoud.cz).  

Díky rozsudku tak je dnes pro obce jasnější, jak postupovat v situaci, kdy krajský úřad zahájí řízení o zrušení jejich územního plánu. A je pokud krajský úřad dopředu neupozorní, že má v úmyslu územní plán zrušit a nedá jim možnost podat námitky, měly by najít spolehlivou ochranu u správních soudů. Stejně jako v minulosti je naše advokátní kancelář připravena obcím v jejich úsilí právně asistovat.

Mgr. Vítězslav Dohnal, advokát

------------------------

NSS konkrétně uvedl: 

[45] Obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu přiznáno postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku. Dalším důvodem pro přiznání obci postavení dotčené osoby je to, že obci zpravidla svědčí řada věcných práv k nemovitostem na jejím území, např. vlastnická práva k pozemkům či věcná předkupní práva vyplývající z § 101 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení má obec předkupní právo k pozemku určenému územním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu, veřejně prospěšné opatření nebo pro veřejné prostranství. Zrušením územního plánu předkupní právo zaniká. V takovém případě je obec zrušením územního plánu přímo dotčena na svých subjektivních právech.

[46] Ostatně postavení obcí a krajů, a to přímo jako účastníků řízení, se připouští i v případě sistace (pozastavení účinnosti) obecně závazných vyhlášek. Územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale rovněž ústavně zaručeným právem obcí a krajů, které může obec a kraj hájit nejen před obecnými soudy a Ústavním soudem, ale i před správními orgány v rámci výkonu veřejné správy.

[47] Jakkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem při jeho vydávání (např. veřejné projednání, apod.) S ohledem na skutečnost, že územní plán může být zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může obec účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné a ke zrušení územního plánu není zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu může také namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo veřejnému zájmu.

[48] Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení „přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního řádu).

[49] Jak již bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který může být výsledkem přezkumu dotčen. Zrušením územního plánu mohou být zasaženy i osoby, jejichž práv se vydání územního plánu dotýkalo a které postavení dotčených osob již měly. Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování připomínky či námitky. Takovým osobám musí být umožněno do „přezkumného řízení“ vstoupit a namítat, ž e k e zrušení územního plánu není žádný důvod, případně namítat, že zákonný důvod pro zrušení územního plánu je naopak dán.

[50] Osoby, které měly podle § 172 odst. 4 a 5 správního řádu procesní možnost uplatňovat svá práva v řízení o vydání územního plánu, by měly mít v „přezkumném řízení“ obdobné postavení, a to bez ohledu na to, zda svá práva v procesu vydávání územního plánu skutečně uplatnily. Je tomu tak proto, že při jeho příjímání nemusely mít proti tomuto územnímu plánu žádné výhrady, a proto ani aktivně v tomto procesu nevystupovaly, zatímco jeho zrušení se jich naopak může negativně dotknout.

[51] Právě proto, že vzhledem k povaze přezkoumávaného aktu není objektivně možné předem okruh takových osob stanovit, je na každé z nich, aby podle svého původního procesního postavení uplatnila proti návrhu výsledného aktu buď připomínku, nebo námitku.

[52] I pro dotčené osoby platí, že proti návrhu „rozhodnutí v přezkumném řízení“ mohou účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné (případně rozporné) a ke zrušení územního plánu není (je) zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu mohou obdobně jako obec namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která jim jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo by zrušení územního plánu odporovalo veřejnému zájmu.

[53] Dozorčí orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, o námitkách je povinen rozhodnout jednotlivě. Odůvodněné rozhodnutí o námitkách je součástí výsledného aktu (výsledku přezkumu, viz § 172 odst. 5 správního řádu).

[54] Výsledné „rozhodnutí o zrušení územního plánu“ oznámí dozorčí orgán postupem dle § 173 odst. 1 správního řádu a účinky nastanou za přiměřeného použití § 73 odst. 1 správního řádu jeho oznámením. Proti tomuto výsledku přezkoumání pak mohou dotčené osoby obdobně jako obec podat návrh na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s., pokud splňují podmínky pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vyloženy v judikatuře rozšířeného senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS), a to ve lhůtě počítané od okamžiku jeho oznámení.